מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, מפרסם את דוח הביקורת על השלטון המקומי, ובוא פרק נכבד על פרויקט התחבורה החכמה בעיר - הלא הוא פרויקט הגל הירוק (Reway). ממצאי הדוח חמורים מאוד, במסקנותיו ממליץ מבקר המדינה לבחון הטלת חיוב אישי על ראש העיר ד"ר יחיאל לסרי ועל מנכ"ל העירייה אילן בן עדי.

"משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית אשדוד כי בניגוד לתשובתה ונוכח הליקויים שפורטו בתפקודם של העירייה והעומד בראשה ושל מנכ"ל העירייה, בכל הנוגע לאישור הגדלת היקפי ההתקשרות עם הקבלנים ושינוי הסטנדרט של משרד התחבורה והשתת העלויות על העירייה, ובנוגע לתהליך אישור התקציב למימון שינוי זה במועצת העירייה ובוועדת הכספים, מבלי שהובהר גובה התקציב ומקורו, על משרד הפנים לבחון אם יש מקום להטלת חיוב אישי על ראש העירייה ועל מנכ"ל העירייה הנושאים באחריות לליקויים" - נכתב בדוח החמור של המבקר יוסף שפירא.

תגובת המלאה העירייה לממצאי הדוח - כנסו כאן

רקע כללי על פרויקט הגל הירוק 

בשנת 2011 פרסמו משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ומשרד האוצר קול קורא "לבחירת רשות מקומית שתשמש עיר מודל למערכת תחבורה בת-קיימא". עיריית אשדוד נבחרה מבין 17 רשויות שנענו לקול קורא. מטרת התוכנית שהגישה עיריית אשדוד היא להביא לידי שיפור משמעותי בתשתיות התחבורה הציבורית בעיר, על ידי יצירת צירי העדפה לתחבורה ציבורית ותשתיות להולכי רגל, ושילובם של אמצעים נוספים, כמו אופניים ואופניים חשמליים, ופרויקטים נוספים לעידוד השימוש בתחבורה ציבורית ותחבורה מקיימת ולצמצום השימוש ברכב פרטי.

ההצעה שעיריית אשדוד התחייבה עליה כללה ביצוע מרכיבים רבים בתקציב של כ-220 מיליון ש"ח שהממשלה הקצתה לטובת הפרויקט. בהמשך תפחה עלות הפרויקט לסכום של כ-291 מיליון ש"ח, ומרכיבים רבים ומרכזיים שנכללו בהצעה המקורית הוסרו. במועד סיום הביקורת טרם בוצעו מרכיבים רבים שנותרו בתוכנית לאחר צמצום הפרויקט, ולא היה בידי העירייה אומדן מפורט בנוגע ליתרת הכספים שהוצאתם נדרשת לביצוע יתרת מרכיבי הפרויקט שטרם בוצעו ולוחות זמנים עדכניים להשלמת ביצועם.

הליקויים העיקריים שהתגלו בבדיקה של מבקר המדינה 

תהליך קבלת ההחלטות בעירייה להגשת ההצעה: העירייה התקשרה בהסכם עם יועץ להכנת הצעה במענה על הקול הקורא וקבעה את מועד תחילתו כחודש לפני אישור מועצת העירייה להשתתף בקול הקורא. העירייה לא מסרה לעיונם של כל חברי מועצת העירייה את הצעת העירייה המפורטת, על כל מרכיביה, וחברי המועצה אישרו את ההצעה ברוב קולות מבלי שזו הוצגה להם באופן מפורט. חברי המועצה שהצביעו בעד אישור ההצעה לא דרשו לקבל מידע בנושא, וממילא לא דנו בפרטי התוכנית ובהשלכותיה, כפי שנדרש לעשות בנוגע לתוכניות בהיקף שהוצע.

ב-4.12.11 חתמה העירייה על הסכם התקשרות עם היועץ. בהסכם נקבע כי תוקפו מתחילת נובמבר 2011, דהיינו לפני בחינת ההצעות ולפני החתימה על ההסכם. בתמורה לשירותים שיעניק היועץ לעירייה הוא יהיה זכאי לשכר בסך 220,000 ש"ח (בתוספת מע"ם) ולבונוס בסך 40,000 ש"ח בהתאם לניקוד שתקבל העירייה על ההצעה.

רק ב-7.12.11, לאחר ההתקשרות עם היועץ בהסכם, אישרה מועצת העירייה פה אחד את השתתפות העירייה בקול קורא לבחירת רשות מקומית שתשמש עיר מודל למערכת תחבורה בת קיימה.

"מהאמור עולה כי לצורך הכנת הצעה במענה על הקול הקורא התקשרה העירייה בהסכם עם יועץ שלושה ימים לפני שאישרה מועצת העירייה את השתתפות העירייה בקול קורא; כלומר, העירייה קבעה את מועד תחילתו של ההסכם כחודש לפני אישור מועצת העירייה להשתתף בקול קורא. החלטה זו היא בגדר "קביעת עובדות בשטח", והיא מרוקנת את החלטת מועצת העירייה מכל תוכן" נכתב בדוח.

תהליך קבלת ההחלטות במשרדי התחבורה והאוצר: משרדי התחבורה והאוצר פעלו בניגוד לנהלים שהם עצמם קבעו ולא קיימו בדיקות מספיקות לבחינת סבירות עלות הפרויקט שהגישה העירייה ולבדיקת כדאיותו, בייחוד בדיקות היתכנות ובדיקות כלכליות. הם גם בחרו להעביר את ניהול הפרויקט וביצועו לעיריית אשדוד מבלי שבחנו את יכולותיה לנהל ולבצע הפרויקט שהציעה, זאת למרות שעיריית אשדוד אינה בעלת ניסיון בביצוע פרויקטים דומים.

ליקויים בקול קורא ובהצעת העירייה: מתחשיב שהכינה העירייה בנובמבר 2015 עלה כי עלות הפרויקט שהיא הציעה הייתה גבוהה יותר מפי שניים מסך התחשיב המקורי משנת 2012 בהצעה שהעירייה הגישה במענה על הקול הקורא - כ-525 מיליון ש"ח לעומת כ-227 מיליון ש"ח, ובפרמטרים מסוימים אף גבוהה מכך.

תכולה חדשה לפרויקט וביטול הציר המזרחי: עקבות החריגה הגדולה בעלות הפרויקט החליטה ועדת ההיגוי, בנובמבר 2015, על הגדלת תקציב הפרויקט בכ-64 מיליון ש"ח (כלומר, לכ-291 מיליון ש"ח) ועל גריעת מרכיבים מרכזיים בו (עוד בטרם התחילו העבודות): הציר המזרחי (ציר העדפה לתחבורה ציבורית) שאורכו הוא חצי מאורך כל צירי ההעדפה לתחבורה ציבורית שנכללו בהצעת העירייה, ובו עוברת תחבורה ציבורית עירונית ובין-עירונית בהיקף נרחב; שיקום מדרכות ברחבי העיר; מדיניות חניה בת קיימה; ופרויקט הגברת המודעות במפעלים, בעסקים ובמוסדות חינוך לשימוש בתחבורה ציבורית.

הפחתה בתקציב לתשתית שבילי אופניים: מעיון בתקציב שאישרה ועדת ההיגוי עולה כי תקציב זה זהה לתקציב שהציעה חברת הבקרה, למעט גריעה של 5.56 מיליון ש"ח - מתקציב של 27.82 מיליון ש"ח שהציעה חברת הבקרה לתקציב של 22.26 מיליון ש"ח, וזאת מבלי שצוין בפרוטוקול של ישיבת ועדת ההיגוי שהתקציב שיועד לתשתית שבילי אופניים הופחת, מבלי שצוינה תכולת העבודה שהופחתה ממרכיב זה ומבלי שנומקה ההפחתה בתקציב.

ביצוע הפרויקט על ידי עיריית אשדוד

נכון למועד הביקורת, בתקופה שבין דצמבר 2013 לנובמבר 2016 הוציא משרד התחבורה לעיריית אשדוד הרשאות תקציביות בסכום כולל של כ-219.4 מיליון ש"ח, וזאת מתוך תקציב בסך 291 מיליון ש"ח שאישרה ועדת ההיגוי.

אגף תקציבים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2019 כי הבהיר לוועדת ההיגוי כי לא תהיה תוספת תקציבית לפרויקט מלבד מה שאישרה הוועדה (עד 291 מיליון ש"ח). עוד מסר בתשובתו כי התוספת שאישרה הוועדה, הייתה חיונית להצלחת הפרויקט, וכי היא טרם הועברה לעירייה בשל "קשיים בהתנהלות העירייה".

החשכ"ל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי נוכח התנהלות העירייה נכון למועד מתן התשובה יש חוסר בהירות לגבי המשך הפרויקט, ורק לאחר שיוסכם לגבי המשכו תינתן התחייבות תקציבית נוספת.

התחייבות העירייה לממן מרכיבים בפרויקט: ביוני 2016 העביר מנכ"ל העירייה למשרד התחבורה התחייבות ולפיה העירייה תממן עבודות בהיקף כספי של כ-13.5 מיליון ש"ח, מבלי לדון בה או לאשר אותה לפני כן במועצת העירייה ובוועדת הכספים, וממילא הן לא אישרו מקור תקציבי למימון ההתחייבות לפני העברתה.

הגדלת היקף ההתקשרות עם הקבלנים: נכון לאוקטובר 2018, צפי החשבון הסופי של אחד משני הקבלנים שהעירייה התקשרה עימם לביצוע העבודות בצירי ההעדפה, עמד על כ-45.6 מיליון ש"ח כולל מע"ם, כלומר כמעט בגובה העלות על פי הסכם ההתקשרות עימו, וזאת מבלי שבוצעו כל העבודות מושא ההתקשרות שעלותן אינה ידועה בשל שינוי תכנוני שהעירייה ביקשה לעשות. צפי החשבון לקבלן השני עומד על כ-67.8 מיליון ש"ח כולל מע"ם לביצוע ציר העדפה אחד, דהיינו חריגה של כ-24.1 מיליון ש"ח לעומת עלות ביצוע הציר לפי כתב הכמויות. נוסף על כך, הקבלן השני העביר לעירייה דרישת תשלום לפיצוי בסך כולל של כ-26 מיליון ש"ח מעבר לחריגה בצפי החשבון הסופי שלו.

בישיבותיה באפריל ובמאי 2017 אישרה מועצת העירייה להגדיל את היקף ההתקשרות עם שני הקבלנים האמורים מבלי שהגדלה זו נדונה ואושרה בוועדת הכספים ומבלי שהועברו לחברי המועצה נתונים נדרשים לצורך קבלת החלטה מושכלת בעניין, אף שחלקם ביקשו לקבלם. המועצה החליטה להגדיל את התקציב של שני הקבלנים בסך כולל של 35 מיליון ש"ח, ומהם 15 מיליון ש"ח שיוקצו מתקציב העירייה לשנת 2017.

שדרוג הסטנדרט של מרכיבים שונים בפרויקט: כארבעה חודשים וחצי לאחר שהעירייה הוציאה צווי התחלת עבודה לשני הקבלנים, הודיע מנכ"ל העירייה למשרד התחבורה כי העירייה שידרגה פריטי ריצוף, גדרות ומעקות בטיחות לסטנדרט גבוה יותר, בניגוד להסכם ההתקשרות בין הצדדים.

"משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה לראש עיריית אשדוד ולמנכ"ל העירייה על שלא עדכנו את משרד התחבורה בטרם החליטו על שינוי הסטנדרט, ובכך קבעו "עובדות בשטח" מבלי לבחון את משמעות ההחלטה ומבלי לקיים דיון על הנושא במועצת העירייה ועם משרד התחבורה. התנהלות זו עומדת בניגוד להתחייבות העירייה בהסכם ההתקשרות ובניגוד גמור לכללי מינהל תקין ולקיום עקרון השקיפות, והיא חושפת את העירייה להוצאה כספית ניכרת", נכתב בדוח.

היעדר בקרה תקציבית ומעקב שוטף אחר ביצוע הפרויקט: נכון למועד סיום הביקורת אין בידי עיריית אשדוד מידע מלא ומפורט על סטטוס הפרויקט, לרבות אומדן מפורט ליתרת הכספים שהוצאתם נדרשת לביצוע מרכיבי הפרויקט שטרם בוצעו; אומדן הכספים שתוציא העירייה מקופתה כדי לממן את יתרת מרכיבי הפרויקט שהיא תבצע במימון מלא שלה; פירוט מרכיבי העבודה שנדרשו לפי צווי התחלת עבודה שטרם בוצעו ועלותם; ולוחות זמנים מפורטים ועדכניים לסיום ביצוע כל המרכיבים. נוסף על כך, אין בידי העירייה דוח המפרט את מרכיבי הפרויקט שבוצעו ואת המרכיבים שטרם בוצעו וביצועם מתעכב או מבוטל.

הקפאת ביצוע ציר ז'בוטינסקי:  העירייה החליטה באופן חד-צדדי להקפיא בפועל את הביצוע של ציר זה, אף שחברת הבקרה המליצה להוציא את צו התחלת העבודה לציר בנובמבר 2016. אין בידי עיריית אשדוד אסמכתאות על תהליך קבלת החלטות בנוגע להקפאת ביצוע הציר על כל משמעויותיו.

"בישיבת מועצה במרץ 2017 ציין כבדרך אגב מנכ"ל העירייה: "אנו פועלים להעביר את הביצוע של ציר ז'בוטינסקי להסכם הגג ולפנות התקציב במסגרת פרויקט זה כ-17.5 מיליון ש"ח". העירייה מסרה בתשובתה כי ביצוע ציר ז'בוטינסקי ימומן בחלקו מתקציב הפרויקט וחלקו האחר ימומן במסגרת הסכם הגג, אך לא פירטה מהו הסכום שיוקצה מכל אחד משני מקורות אלו לביצוע העבודות בציר", נכתב בדוח המבקר.

הקפאת ביצוע כיכר אילן רמון: כיכר אילן רמון ממוקמת על ציר בגין. באוקטובר 2017 הודיעה העירייה למשרד התחבורה כי החליטה "להשהות" את העבודות בכיכר במקטע שאורכו כ-25% מהאורך הכולל של ציר בגין, ולשנות את התכנון המקורי שהיא בעצמה הכינה; הכול, מבלי שהעירייה אישרה החלטה זו במועצה, כל שכן קיימה דיון על השלכותיה התקציביות, התחבורתיות והמשפטיות של החלטה כזו.

נכון למועד סיום הביקורת טרם נערך תכנון חדש של ציר ההעדפה בכיכר, כך שבשלב זה גם לא ידוע מהי עלות ביצוע השינויים ומי ישא בה.

עוד נמצא כי החלטת העירייה להקפיא את ביצוע העבודות לסלילת נתיב העדפה בכיכר אילן רמון והחלטתה לשינוי התכנון לא נבחנו במועצת העירייה. העירייה גם לא קיימה תהליך לבחינת ההשלכות התקציביות, התחבורתיות והמשפטיות של החלטה כזו.

העירייה מסרה בתשובתה כי מאחר שהכיכר נמצאת במקום אסטרטגי וכדי למנוע מפגע תעבורתי עתידי היא ביקשה לשנות את התכנון הסופי של הכיכר.

שדרוג חדר הבקרה: העירייה התמהמהה בפרסום מכרז לשדרוג חדר הבקרה, ונכון למועד סיום הביקורת טרם נבחר הקבלן לביצוע עבודות השדרוג. היעדרו של מרכז בקרה מותאם למטרות הפרויקט מונע מתן העדפה לתחבורה ציבורית בצירי ההעדפה ופוגע במטרות הפרויקט ובשלמותו.

עלה כי רק במאי 2018, כתשעה חודשים לאחר שמשרד התחבורה הורה לעירייה לפרסם מכרז לביצוע שדרוג חדר הבקרה, פרסמה העירייה מכרז לביצוע עבודות הבינוי ותשתית המערכות, אך למכרז לא ניגשו מציעים. בישיבה ביולי 2018, בהשתתפות נציגים מהעירייה וממשרד התחבורה, הוחלט כי העירייה תבחן את התאמת המכרז לצרכים הקיימים ותשקול הכנת מכרז חדש. עוד הוחלט כי אם יהיה פער בין האומדן לבין העלות הצפויה של העבודות תפנה העירייה לחברת הבקרה מטעם משרד התחבורה כדי לקבל חוות דעת בנושא. בספטמבר 2018 מסר מנכ"ל העירייה לצוות הביקורת כי העירייה מכינה מכרז חדש ובוחנת את הפערים התקציביים מול משרד התחבורה.

בביקורת עלה כי נכון למועד סיומה, העירייה לא הכינה אומדן ולא פרסמה מכרז חדש.

העירייה מסרה בתשובה כי היא ערוכה לפרסום מכרז לשדרוג חדר הבקרה אך טרם אושרה ההגדלה הנדרשת בתקציב. עוד מסרה כי משך ביצוע העבודות מתוכנן לשישה חודשים.

פעילות ועדת ההיגוי העליונה: ועדת ההיגוי לא התכנסה בתדירות שהיא עצמה קבעה, דבר שהיה עשוי למנוע עיכובים בביצוע הפרויקט והשלמתו. הוועדה לא ביצעה סקרים למעקב אחר אופן השגת יעדי הפרויקט, שהיו אמורים להציג בפניה תמונה מהימנה ומקיפה על קצב התקדמות הפרויקט והשגת מטרותיו. הוועדה גם לא קיימה דיונים למעקב אחר פעילות העירייה ופיקוח עליה, כמתחייב מהוראות הקול הקורא ומהסכם ההתקשרות, גם לא בעקבות ההפרות והפעולות החד-צדדיות של העירייה שהוצגו לחבריה ולנציגי משרד התחבורה.

אכיפת הסכם ההתקשרות: על אף פעולותיה החד-צדדיות של העירייה והפרותיה החוזרות ונשנות את הסכם ההתקשרות, שהובילו להתמשכות הפרויקט ולפגיעה בשלמותו, ועל אף התרעותיה של חברת הבקרה, לא נקטו משרדי התחבורה והאוצר וועדת ההיגוי העליונה פעולות נחרצות ואפקטיביות לטיפול בחריגות, ואף בחלק מהמקרים איפשרו לעירייה לבצע את השינויים שביקשה מבלי לדון על כך או לבחון את האפשרויות השונות העומדות לפניהם.

ההמלצות העיקריות של מבקר המדינה

על משרדי התחבורה והאוצר ועל ועדת ההיגוי לקיים בהקדם דיון לבחינת האפשרויות השונות העומדות לפניהם להשלמת הפרויקט ולהשגת מטרותיו. מהאמור בדוח עולה החשש כי המשך ביצוע הפרויקט במתכונתו הנוכחית, לאחר שנגרעו מרכיבים שונים ולא תוקצבו מרכיבים אחרים, במיוחד המרכיבים שהיו אמורים לבסס מערכת תחבורה בת קיימה, לא יושגו מטרות הפרויקט, שהוא בעל היקף תקציבי גדול מאד.

לבחון חיוב אישי של ראש העיר ומנכ"ל העירייה: "נוכח הליקויים שפורטו בתפקודם של העירייה, והעומד בראשה ושל מנכ"ל העירייה, בכל הנוגע לאישור הגדלת היקף ההתקשרות עם הקבלנים ושינוי הסטנדרט, השתת העלויות על העירייה ותהליך אישור התקציב למימון שינוי זה במועצת העירייה ובוועדת הכספים, מבלי שהובהר גובה התקציב ומקורו", נכתב בדוח: "על משרד הפנים לבחון אם יש מקום להטלת חיוב אישי על ראש העירייה ועל מנכ"ל העירייה הנושאים באחריות לליקויים".

בנוסף ממליץ המבקר לעירייה להקפיד להכין לוחות זמנים עדכניים, כוללניים ומפורטים לביצוע הפרויקט על כל מרכיביו ולהעבירם לחברות הבקרה מטעם משרד התחבורה כנדרש.

המבקר ממליץ למשרד התחבורה ועיריית אשדוד לפעול בהקדם לעיגון ההתקשרות בהסכם חדש ועדכני שייתן ביטוי למתווה הפרויקט החדש כפי שיוסכם בין הצדדים. "המשך ההתקשרות מבלי שהדבר עוגן בהסכם עלול לערב את הצדדים בסכסוכים ובהתדיינויות משפטיות, בהארכת משך ביצוע הפרויקט ובבזבוז כספי ציבור", כתב המבקר בדוח.

בסיכום דבריו כותב מבקר המדינה: "עיריית אשדוד שקיבלה את האחריות להקמת הפרויקט חרגה לאורך כל משך ביצועו מתנאי ההסכם עליו חתמה עם משרד התחבורה. העירייה נהגה בחוסר שקיפות, לא שיתפה פעולה באופן מלא עם משרד התחבורה וועדת ההיגוי, קיבלה החלטות חד צדדיות בנוגע לתכולת הפרויקט ובנוגע להקפאת ביצוע מרכיבים מרכזיים בו, הכל מבלי שקיימה הליכים סדורים לבחינת השינויים שעשתה והשלכותיהם ומבלי שקיימה דיונים במועצת העירייה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותם של ראש העירייה ומנכ"ל העירייה בכל הנוגע לקידום הפרויקט, ובמיוחד בנושא עמידה בהתחייבויותיה על פי ההסכם עם משרד התחבורה, התנהלות שלא הייתה שקופה כלפי חברי המועצה, משרדי התחבורה והאוצר והציבור ועלולה לפגוע בתקציב העירייה, בעקרונות היעילות והחיסכון ובאמון הציבור במערכת השלטונית".

לקריאת דוח מבקר המדינה המלא